区政协经济科技和城建资源环境委员会

　　政府投资项目是指由财政性资金（包括财政资金、国债资金、捐赠资金）投资或财政担保的项目、国有全资企业全部或部分出资的工程及配套建设项目。政府投资项目作为固定资产投资建设重要组成部分，近年来，在区委区政府的高度重视下，我区政府投资项目建设保持了良好的发展势头，取得了显著成效，连续三年年度完成固定资产投资超百亿，2012年政府投资规模近90亿元。项目建设管理水平得到不断提高，充分发挥了固定资产投资效益对经济运行的先导作用，有力地促进了我区经济建设有序、健康、持续的发展。为进一步提高政府投资建设项目管理水平，我们对近年来政府投资建设项目监管过程中发现的问题进行梳理，通过分析问题的原因，提出建议，以促进政府建设项目的管理水平更上一台阶。
    一、我区政府性投资项目建设管理主要模式
　　目前，我区政府性投资项目的管理模式主要有以下几种类型：
（一）代建型。目前，我区政府投资项目代建制的模式主要是“专业建设”（公建中心）和“公司代建”两种，即由政府专业部门的建设和社会上具有相应资质公司的建设，以教育、卫生等公益性建设项目和安置保障房建设项目为主。根据2012年度区财政性项目投资安排计划统计，公建中心项目约占政府投资建设项目额度10%，社会代建约占政府投资建设项目额度的59%。　
    （二）部门基建处室型。以财政资金投资为主的交通、建设、城管等部门，由部门组织内部人员成立项目建设工作班子或下设基建科室，直接操作项目建设与管理，以交通及基础设施建设项目为主。根据2012年度区财政性项目投资安排计划统计，约占政府投资建设项目额度的18%。　
    （三）项目法人型。由政府或政府职能部门设立企业法人（如投资公司），由其负责项目建设资金的筹措和项目建设管理。项目建成后，也由该企业负责运营与管理，以园区、铁路建设项目为代表。根据2012年度区财政性项目投资安排计划统计，约占政府投资建设项目额度10%。
    （四）临时机构型。一般情况下由政府牵头，抽调有关人员组成一个临时基建管理工作班子，具体实施项目报批、拆迁安置、项目建设与管理等工作，在工程建设任务完成后，基建工作班子相应撤除，以水利建设项目为代表性。根据2012年度区财政性项目投资安排计划统计，约占政府投资建设项目额度的3%。　
　　二、投资项目建设存在的主要问题

　　由于我区政府投资项目主体多，建设模式多样。调研发现，主要有以下五方面的问题：

　　（一）社会代建的项目，投资主体监管力量薄弱，缺乏对项目前期审批、工程质量管理、造价控制的经验。特别在安置房建设中表现突出，街道作为投资主体，缺少相应的专业管理人员、缺乏建材等主材采购品牌的统一，综合验收由于前后标准不一，造成验收通过困难等问题。
   （二）项目超概算现象时有发生。根据2010年到2012年6月份完成的45个工程决算资料统计，项目超概10%以上的有10个，占比22.2%。
   （三）项目变更较多。在项目建设过程中,由于种种客观因素的影响，工程变更是不可避免的，但有些由于前期工作不到位、设计不够细致等主观原因造成的工程变更时有发生。
   （四）部分项目进展滞后计划。有的项目因征地拆迁阻力大，延误工期；有的项目受地质情况影响，面临重大设计调整，有的项目与其他关联项目施工协调衔接不够，导致工程进度缓慢。根据全区重点项目建设的情况督查，2011年计新开工项目23个，实际开工16个，开工率70%。
   （五）后续管理工作较为薄弱。调查发现部分项目工程档案资料、投资建设形成的资产使用情况资料管理不够到位。有的项目竣工后形成的档案资料分散在各业务科室，未做到集中入库存档；部分项目建设形成的固定资产登记不够及时，存在固定资产流失的风险。
    三、当前政府性投资项目管理存在问题的原因分析
    上述问题究其原因主要有四个方面：
    （一）前期准备工作不够充分。前期工作是工程造价控制的重要环节，对工程造价影响很大。部分项目由于勘察不够翔实，导致施工中基础设计方案调整；设计工作不够细致，深度不够，或设计不合理，项目使用者的合理需求未能在图纸中予以体现，导致实施过程中边施工、边设计；部分项目招标图与施工图不一致，工程量清单特征描述不清晰、不准确，工程量清单编制缺项、漏项等现象的存在，造成后期工程变更增多，影响了项目工期和整体运行效果。
    （二）项目建设工期要求与基建程序规范要求的矛盾依然存在。由于近年来我区的政府投资建设项目日益增多，在任务重、时间紧的情况下，为推进项目的建设，工程项目建设工期要求与基建程序规范要求的矛盾不可避免。如由于区招标平台受200万权限的制约，在实际的运作中，建设单位普遍反映招标手续繁琐、交易时间长，与工程进度要求矛盾较突出，建设单位往往通过“曲线方式”进行招标平衡进度与程序的要求。又如我区对工程变更审批分级程序不明确，按宁波市超10万元采用联合审批程序的规定，我区10万的限额已不能满足现行的建设要求，致使项目变更审批程序执行标准不一，造成有的现场代表权限过大，有的变更迟迟未能得到批复。上述现象导致整个项目不仅增加了建设成本，而且也影响工程整体进度的推进。
   （三）主动控制与全过程管理的意识不够到位。有的项目暂定价材料、设备需进场施工时，其招标定价程序还未实施，一定程度延缓了工期；还有一些项目由于在建设过程中未及时对工期延期进行责任界定和变更的签证确认，影响了后续决算工作的开展。此外，项目建设主体更多的关注项目的投资建设过程，对工程档案资料的管理、工程项目的后续使用管理工作、项目后评估工作等未能足够重视，影响和制约了工程效益的发挥。
（四）政府投资项目专业化管理程度有待进一步提高。近年来，为适应我区政府投资项目建设需求，各建设主体单位引进了一批的专业技术人才，一定程度上缓解了专业技术人才紧张的局面。但由于近年我区政府投资建设项目的快速增长，现有的专业技术力量与所承担的建设任务量显得不相匹配，在安置房建设中表现突出。加之目前我区政府投资项目管理方式有多种，项目管理较为分散，使专业技术力量难以有效整合。
    四、加强政府投资项目建设管理的建议
　　为进一步提高政府性投资项目的投资效益，规范和完善政府性投资项目从决策、审批、招标、建设、资金使用、竣工验收到责任追究的全过程管理，有必要从我区实际出发，进一步加强政府性投资项目管理。
   （一）加强项目的前期论证，提升设计深度。
    工程项目前期工作直接影响其质量以及最终的决算造价。对重点工程项目更是投资规模大、建设周期长，项目建设前期准备工作显得尤为重要。一是加强项目计划论证。工程建设应遵循科学发展观的要求，合理设定项目建设规模和标准、科学制定建设工期，避免项目时间紧而造成建设投资损失或超概算等情况发生。二是加强工程建设主动控制意识。建设单位对已经立项的项目应做到未雨绸缪，早做计划与安排，给工程设计、招标工作等留足充裕的时间，避免因时间紧迫而简化程序。三是引入前期工作监理制度和限额设计理念。加强前期工作阶段的投入，推进限额设计和设计监理制度，将建设项目决算造价与设计费紧密挂钩，使设计变更减少到最低程度，从而确保投资估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算目标的实现。四是严把清单编制关。首先在时间上应留给造价工程师合理的时间，在此基础上出台监管制度，形成长效机制，对造价事务所出现的清单编制重大失误予以追究责任。

　　（二）围绕“质量、造价、进度”三位一体目标，提升政府工程建设水平。

　　政府投资项目建设一般都存在着任务重、工期紧的特点，而工程办理立项、可研、概算、规划报建、消防、环保、招标等所有的基建程序和报批手续周期长是困扰建设单位实施项目建设和管理的一个瓶颈。处理好两者关系，应坚持统筹兼顾。一是加强项目储备。通过规划策划一批项目，完成一批，做到项目建设有计划有步骤。二是加大模拟审批，并联推进的力度。建立项目规划、立项、用地、环评、报建等行政许可的集中会审制度，制订重点工程建设优惠政策，简化审批程序，缩短审批时限，节约建设成本，加快建设进度。三是建立完善工程变更审批制度。合理确定变更审批程序和分级审批权限，规范变更程序。四是加大区统一交易平台的建设。积极与市级有关部门的衔接，扩大区交易平台的权限，完善区招标平台的工作职能。五是研究出台江北区公共项目建设管理办法，规范程序和各部门的职责，提高管理建设的效率。
    （三）创新管理，树立全过程管理的理念。
    树立重前期、强建设、实资料的理念，对项目实施全过程的管理，切实做好工程竣工决算及档案资料的管理工作。一是增强工程资料档案管理的督查和指导工作。各建设单位应提高对档案资料管理工作重要性的认识，区档案局应将工程档案管理的检查和培训指导工作常态化，以便从档案部门的角度对工程档案管理提出意见和建议，把加强对工程档案的领导落到实处。二是建立重点建设项目档案资料管理和固定资产录入登记制度。项目建设单位应建立完善档案资料和固定资产管理工作制度，落实管理人员，做到有章可循。三是严把工程竣工验收关。加强项目的验收资料的审核，工程档案资料专项验收不合格的项目不得通过竣工验收。四是要建立健全项目后评估等机制。引入舆论监督、社会中介机构参与，适时开展绩效评价，对项目实施的资金效益进行全面评估，并总结改进项目管理的有效措施，从而达到提高投资效益的目的。
   （四）加强专业化人才和队伍的建设，推进专业化管理。
    积极推进专业化代建制，把政府性投资项目建设工作委托给专业的工程管理机构代建，有利于整合专业技术力量，利用专业优势，保证工程质量、降低建设成本。对非经营性建设项目根据“投资、建设、监管、使用”相分离的原则，职能相近的项目，如交通道路、城市基础设施等应尽量归并到同一建设主体。强化区公建中心职能，健全高效率的专业管理机制，提高政府建设项目的专业化管理水平。政府职能部门应加强对代建项目的指导、管理、协调；特别是以街道、乡镇为主的安置房等代建项目，应加强培训和指导。协调市属有关职能部门，提高综合验收通过率。进一步提高项目的管理水平。通过引进专业管理人才和加强培训等手段，培养一批即懂经济又懂技术的复合型管理人才，使其服务范围能满足从项目的前期论证、项目实施管理以及后期评估等一整套投资管理与控制的要求，从而实现专业化管理的目标。

　　当前政府投资项目仍为我区推动经济发展的一个重要途径，项目实施的好坏成为了政府、企业和社会共同关心的问题。由于历史原因，目前我区政府投资项目管理中出现的问题是前进中的问题、发展中的问题，为此，我们应通过采取积极措施不断强化政府投资项目管理工作，将我区的政府投资项目管理水平推向一个新的起点。