区政协社会法制和港澳台侨委员会

　　随着我区城市化进程的不断加快，“两江北岸”开发、地铁等重大工程建设的方兴未艾，以及未来几年湾头、庄桥慈城新城地块的开发建设，城区建筑废弃物、工程弃土（以下简称建筑渣土）将进入高速增长阶段，预计每年有300—500万方的渣土需要消纳处置。建筑渣土在运输过程中撒漏、偷倒、乱倒等违法现象层出不穷。建筑渣土违规倾倒危害巨大，不仅影响路面通行、易引发安全事故，而且造成大量可用泥土浪费、破坏环境卫生，影响生态文明建设和“美丽品质新江北”目标的实现。因此，切实做好渣土处置工作、加强监督管理，是城市建设管理中的关键一步，也是全区生态建设良性发展的重要保障。

　　一、我区建筑渣土处置管理现状及原因分析
　　由于现有的建筑渣土处置管理制度、政策、法律和法规都不够健全，建筑垃圾处置管理工作已成为我区城市环境卫生管理中问题相对突出、矛盾相对尖锐、管理难度相对较大、社会各界关注程度相对较高的一个焦点。近几年来，区委、区政府相当重视，投入了大量人力物力，每年开展建筑渣土联合专项整治活动，在查处建筑渣土违法现象方面取得了显著成就，但从实际来看，建筑渣土的违法现象仍然大量存在，仍是城市管理中的一个大难题，严重制约了“美丽品质新江北”的建设。其主要原因为：

　　（一）消纳处置场地缺乏。近年来，随着我区城市化水平的不断提升，众多的工程建设项目，由此产生的建筑渣土总量已达到每年300万方之多，其主要消纳渠道是：1.通过“豪城”、“金忠”两处海上中转码头消纳。“豪城”和“金忠”海上中转码头年消纳渣土量在200万方左右（其中消纳海曙、江东、鄞州等区的渣土达到100万方）。2.陆地上消纳。主要包括山塘回填、制砖利用、基础回填、绿化用土等途径除，年消纳100万（其中半浦砖瓦厂制砖消纳15万方）。其余100万方基本上是散倒偷到在我区城郊、乡村及周边的慈溪、镇海等路边空地河池山宕和村前屋后。

　　另外建筑渣土消纳场所的缺乏，促使了一些乡村和“城中村”村民在经济利益的驱使下，在城区空地或郊区私设消纳场地，以倒卖建筑渣土赚钱营生；有些清运人员便将建筑渣土处置于村民私设的消纳场地，进行高收益的卖“土”行为，扰乱了建筑渣土清运市场和管理秩序；有些建设工程间本可以相互调剂，但由于缺乏信息平台，供需双方很难得到及时有效地配置，需要处置建筑渣土的建设工程找不到能够消纳的工地，大量的建筑渣土只能被倾倒在城郊的各个角落，成了二次污染源。

　　（二）源头管理不到位。目前涉及和从事建筑渣土运输处置的，包括建设单位、施工单位、运输单位（包括运输个体户），但对他们的管理责任缺位，没有形成统一的责任体系。部分施工单位一味追求眼前利益，把渣土清运承包给清运价更低的单位，不论对方是否有合法清运证。并对之后渣土如何处置完全不管不问。清运方拉走一车渣土即可获得清运费用。因此，清运单位之间相互压价，恶性竞争激烈，导致处置费用过低。而为最大程度压缩成本、弥补损失，清运车辆频频超载、私自更改清运路线，甚至出现大量无证清运，加剧偷倒漏倒等情况的发生。

　　（三）监管体制不舒畅。一是部门协调不够。建筑渣土的管理处置涉及到规划、建设、城管、交警、质监等多个部门。由于各自为政，部门之间的配合联动力度不够，导致执法行动难以形成合力，制约了处置建筑渣土违法现象的执法水平和力度。二是重点区域管理不到位。对容易垮界清运路段、建设储备地、新开工项目等重点区域以及清运车辆的管理有效手段不多，导致垮界清运和偷到时有发生。三是监督机制缺失。对社会举报监督奖励，违规处置和撒漏乱倒建筑渣土的行为曝光，工程开工及建筑渣土处置许可以及各工地督察员、执法部门分工职能信息公示等监督机制缺失。

　　二、造成的后果分析

　　（一）危害生态环境。一是运输过程中因抛洒滴漏造成城市路面污染；二是运输、倾倒过程中常常尘土飞扬，对周边的大气环境造成很大的影响（孔浦、甬江等多次群众强烈反映过此事）；三是处置场地经降水造成水土流失，影响周围环境，污染地下水资源；四是大量市政设施遭到破坏。运输严重超载超重对城市基础设施造成严重破坏，加速了道路的破损，路灯、标牌也经常被相关车辆撞倒损坏。

　　（二）增加开发成本。建筑渣土被无序偷倒在城郊结合部的断头路和路边的绿化带里，工程弃土被大量地偷倒在暂时闲置的未开发地块，给再次开发利用带来巨大的清运成本，造成重复清运。据有关方面资料，如我区某储备用地区块被违法偷倒10多万立方米的建筑渣土，在当下油价、人工费暴涨、建设工程承包合同工程出土每立方米超过70元的情况下，下次开发时，政府将要多付出700多万元的搬运费。

　　（三）影响社会稳定。由于渣土处置产生很大的利益，利益驱动使得社会上部分闲杂人员渗入该领域，流血事件在渣土处置领域屡屡发生。如去年，我区慈城、洪塘等都因倾倒场地纷争发生过恶性流血事件，有人被砍断手脚，有人被刺伤流血住院，甚至还有人命送黄泉。另外，多数渣土车车主来自省外同一省份，经常以老乡身份借此抱团抵抗执法，一旦被执法部门查处后，往往就立即召集同伙，进行围攻，产生暴力抗法事件，造成严重的治安问题，此等事件经常发生。

　　三、对建筑渣土处置管理的对策建议

　　（一）拓展消纳渠道

　　1.因地制宜，实现建筑渣土消纳点新增加。坚持属地负责原则，由各街道（镇）对本辖区渣土纳场进行摸底调查、统一规划，做好选址规划方案。其一是充分利用废弃山宕、裸露山体、荒山沟洼地等处，合理设置消纳纳场所，科学进行规划，开辟新的消纳场地。其二是利用低洼地、池塘等，消纳建筑泥浆。

　　2.加强管理，提升海上中转消纳潜力。加强对现有的“豪城”、“金忠”两个海上建筑渣土中转码头的有效监管。严格审批跨区清运，加强对清运路线的规划，尽量避免影响周遍群众的生活和生产。严格执行渣土“终点支付”，即渣土车将渣土运抵指定地点后，建筑单位才可通过第三方平台支付相关费用。切实抓好现场监管，建议政府相关部门人员进驻码头，督促海上中转清运规范运作，促使中转码头做到依法纳税，为区财政增加税源。针对“豪城”、“金忠”两个海上建筑渣土中转码头地处“三江”中心城区，渣土清运车辆对周遍造成较大影响的实际，建议相关部门尽早规划，整合资源选址东移，建设一个更加专业规范的建筑渣土海上中转码头，以适应江北乃至整个宁波城区的建设需要。

　　3.建立信息平台，提高建筑渣土回收利用率。道路建设需要大量合适的渣土，建筑工程也需要一定的回填渣土，园林绿化工程需要相当一部分泥土，围海造地、人工造山等都需要大量的渣土或泥浆，就连砖瓦厂也需要泥浆，经暂存后用于制砖。因此，由渣土整治管理部门负责调控各建筑工地渣土的产生量和流向，全面掌握责任区域范围内项目弃土、取土信息，进行精确的规范管理。将建筑渣土按不同性质进行分类处置，对有基础回填价值的渣土尽量回填，对符合回收条件的建筑渣土作为再生资源重新利用，从而为弃土的综合利用创造基础条件。建立建筑渣土供应与需求相调剂的信息平台，通过网络等渠道公布各地建筑渣土的相关信息，实现信息对称。编制建筑渣土的调配计划，对哪个地方施工有渣土产生，哪个地方需要土方，进行综合的调配，从而有利于节约工程建设成本，加强渣土资源化利用。如慈城半浦砖瓦厂，年消纳渣土约15万方。经过实地调研，该厂还有较大扩量空间，加以改造就可将渣土年消纳量增加到30万方以上。

　　（二）强化源头管理

　　在政府的统筹下，全面落实工程项目方、建设施工和渣土运输方的责任，严格监控渣土产生源头、运输、倾倒的全过程，按照“谁产生、谁处置、谁担责”的原则，明确职责，各负其责。

　　1.加强对建设施工方的约束。

　　对于我区范围内开工的建设工地，按照“建筑渣土谁产生，谁承担处置责任”的原则，要求建设施工方在开工前制订建筑渣土处置清运计划及控制污染预案，并报送进行备案。政府相关部门在核发施工许可证时，应审核、明确施工方渣土的去向、种类、数量、防治措施和渣土运输的期限，并确认与之合作的是渣土运输持证单位。对于未能承诺合法处置渣土、或是曾有多起违规处置行为的建筑单位，应不予发放施工许可证。

　　2.突出对渣土运输方的监管。

　　对违法行为频发、交通事故居高的建筑渣土运输企业及车辆和驾驶人建立黑名单。驾驶人列入“黑名单”的，不得驾驶营运车辆；车辆列入“黑名单”的收回其道路通行证；企业列入“黑名单”的依法吊扣其许可证、资质证或取消其投标资格。同时对发生一次死亡1人以上的交通责任事故的企业要实行安全生产责任追究。也可以采取对清运队伍实行统一管理的办法。借鉴外地经验，实行政府引导下的“垄断”式经营，由政府部门牵头，企业化运作，对现有企业、个体经营者等清运队伍统一管理。

　　3.加强对工地的督导指导。

　　建筑渣土治理部门可以抽调各个单位业务能力强，经验丰富人员到各个工地进行现场督察，2人一组，一组负责3-5个在建工地。监督各运输车辆必须凭清运证运营，无证车辆一律不准进入工地、不准运土；并严格要求各运输车辆在驶出工地时，车体、车轮一定要冲洗干净，车厢盖要密闭不能超高运载，车辆GPS等监控设备必须处于工作状态，并严控渣土处置费源头发放的行为。

　　（三）健全监管机制

　　1.建立部门联动机制。

　　一是建立联合执法平台。按照“政府主导、部门参与、社会齐抓共管”的工作思路，在现有的联合执法基础上，进一步理顺、明确相关部门建筑渣土管理处置职能，形成建筑渣土监督管理联动机制。各街道（镇）、村（社区）应加大辖区管理力度，及时举报违规清运行为，并严控闲散人员非法私设消纳场地。

　　二是建立信息告知制度。建立各相关部门联席会议信息互相通报机制，每两个月召开一次联席会议，互相通报工作情况，研究解决工作中遇到的问题，及时将不属本部门职责的违法案件转交相关执法部门查处。各职能部门作出的有关运输建筑渣土的行政审批事项和查处车辆信息应在每月月底通过政府网汇总告知其他相关部门，以便于进一步的查处和管理。

　　三是建立专项整治制度。建立专门的渣土整治管理队伍，可直接协调城管、交警、公安等执法人员开展联合执法，避免多重领导、反应滞缓等问题，形成部门联动、各方合力的长效机制。坚持每半年集中开展专项整治活动，联合城管、交警、交通队、建管、质监、公管等部门，结合辖区城管组织日常巡查和联合夜查。

　　2.建立重点区域监控机制。

　　一是在易发生撒漏和随意倾倒建筑垃圾的重点路段和区域增设监视探头，一旦监控区域发生涉及违法撒漏、倾倒建筑垃圾的现象，及时查处，实现执法的无缝隙覆盖，减少执法盲区失控现象。

　　二是建议建设部门在审批建设开工许可前，每个工地必须安装摄像头，24小时监控，对施工工地出入口路面硬化、进出车辆冲洗和保洁行为实施监管。

　　三是全面推进电子双向签单技术，用科技手段对施工工地、运输车辆和消纳点进行科学化管理。电子双向签单技术是在施工工地和消纳点安装视频监控系统，在渣土运输车辆上安装电子信息标签。车辆出入施工工地和消纳点，视频监控系统从车辆上的电子信息标签上获取车辆的基本信息——车号、准入标识牌、车量装载、蓬盖等情况，从而对车辆进行管理。

　　3.建立多渠道监督机制。

　　一是加强社会举报监督。通过扩大宣传引导和给予适当的物质奖励，充分调动市民群众举报监督的积极性，支持配合执法部门执法，形成“违法必被抓”的社会氛围。建议设立社会举报监督奖励制度，制定资金保障方案，鼓励市民参与，对市民发现的有确凿证据的违法行为举报给予一定奖金鼓励。

　　二是各相关部门积极借助新闻媒体的监督作用，及时报道建筑垃圾处置管理的典型做法，对违法违规处置和撒漏乱倒建筑垃圾的行为给予曝光并跟踪落实处置情况。

　　三是建立信息公示平台。公示工程开工及建筑垃圾处置许可以及各工地督察员、各区执法部门分工职能等信息，全方位接受社会监督。

　　建筑渣土处置违法现象的整治是一项长期的、艰苦的、复杂的、系统的工作，涉及到政府的多个职能部门，只有所有的部门协同配合、有效联动，才能真正实现建筑渣土的科学处置。当前，区委提出了建设“美丽品质新江北”的目标，这就需要我们尽快研究制定加强有效处置管理建筑渣土的新方法、新思路、新制度，为市民创造一个文明、和谐、整洁、宜居的城市环境。